Anci Toscana
ANALISI DEL CASO: espropri
ANALISI DEL CASO: espropri
La Finanziaria 2008 ha modificato l'art. 37 del T.U. espropri, introducendo il valore venale quale misura dell'indennità di espropriazione di un'area edificabile. Viene però specificato che "quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale l'indennità è ridotta del 25 per cento".
La realizzazione di un comparto di edilizia economica e popolare di cui alla legge n. 167/1962 è da ritenersi "intervento di riforma economico-sociale"?
È pertanto applicabile la detrazione del 25% nella valutazione dell'indennità di espropriazione?
Qualora la riduzione del 25% non dovesse essere applicata, l'aumento del 10%, previsto dalla norma modificata, dovrà comunque essere applicato?
I commi 1 e 2 dell’art. 37 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e succ. mod., dispongono testualmente:
«1. L’indennità di espropriazione di area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando la espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento.
2. Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del 10%».
Ciò premesso si evidenzia pertanto quanto segue:
1) l’indennità è parametrata al valore venale, con riduzione del 25% “quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale”; è mantenuto un incentivo in caso di cessione volontaria che comporta (non più la non decurtazione del 40% bensì) una maggiorazione del 10% che viene prevista anche quando la cessione non viene conclusa per incongruità dell’offerta dell’espropriante (inferiore agli 8/10 dell’indennità stimata congrua); i nuovi criteri si applicano “a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile”.
Dopo l’entrata in vigore della legge finanziaria e perciò del nuovo art. 37 del T.U. espropri, l’operatore si è posto con immediatezza la domanda se, per individuare le espropriazioni finalizzate “ad attuare interventi di riforma economico-sociale”, il legislatore abbia accolto l’impostazione della CEDU oppure quella della Corte Costituzionale, così come evincibili e richiamate nella nota sentenza della Corte del 24 ottobre 2007, n. 348. Sulla base di un presunto contrasto tra i due organi giudicanti (che, a nostro avviso, non appare però sussistere), taluni interpreti hanno tratto l’opinione che tali interventi e la conseguente applicazione del valore venale ridotto del 25% sarebbe applicabile alle ipotesi dei grandi eventi straordinari di riforma attuata attraverso programmi espropriativi (es. mutamenti di regime politico, separazione di territori, ecc.), ma non invece ad espropri che perseguono anche finalità di riequilibrio e di giustizia sociale, come sembrava prefigurare invece la Corte Costituzionale (laddove la stessa aveva indicato, fra le altre, le finalità di tutela dell’istruzione, della salute, della casa). Sotto il profilo pratico, al momento attuale, problemi interpretativi si porrebbero essenzialmente con riguardo ai PEEP e ai PIP (o piani ad essi assimilati) poiché la gran parte delle espropriazioni di aree edificabili riguarda infatti detti strumenti pianificatori. È noto, infatti, come le aree ricomprese in un PEEP oppure in un PIP siano da ritenere edificabili (cfr. Cass. sez. I, 15 maggio 2008, n. 12293; 11 febbraio 2008, n. 3189). In realtà, posto che la CEDU ritiene possibile applicare valori inferiori al valore di mercato (come prevede la nuova legge per interventi di riforme economico-sociali) allorché ricorra un obiettivo di “pubblica utilità” e non fa riferimento solo ad eventi straordinari (cfr. al riguardo, Corte Europea Diritti dell’Uomo, I, 17 luglio 2008, n. 6587/01), non risulta alcun contrasto con quello che ha ritenuto la Corte Costituzionale. Ne deriverebbe, perciò, che le espropriazioni per un piano PIP potrebbero giustificare, attesa la sua rilevante funzione di equilibrio socio-economico e di tutela del lavoro, un’indennità determinata con la riduzione del 25% del valore venale.
Inizialmente non è parsa di questo avviso la giurisprudenza che invoca l’intervento del legislatore chiamato a definire espressamente quali siano detti “interventi di riforma economico-sociale” (così Cass., sez. I, 14 gennaio 2008, n. 599, secondo cui il nuovo sistema porterebbe a ritenere che “… al momento, fino a quando il legislatore non riterrà di riformulare altri criteri indennitari, sulle indicazioni contenute nella sentenza n. 348/2007, non vi sarà neppure la necessità da parte del giudice di distinguere, come la Corte Costituzionale ha suggerito all’iniziativa legislativa, tra «espropri singoli» e «piani di esproprio volti a rendere possibile interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale»”). Come a dire, se non vi è una specifica legge occorrerà calcolare tutte le aree edificabili a valore venale e le relative indennità d’espropriazione delle aree comprese in tali piani;
2) in mancanza di più specifica dottrina e giurisprudenza, per la transazione di cui al secondo comma dell’art. 37, come novellato, la base è sempre data dalla indennità di base, ed ovviamente, ove sia il caso, decurtata a termini del precedente primo comma dello stesso art. 37.
La realizzazione di un comparto di edilizia economica e popolare di cui alla legge n. 167/1962 è da ritenersi "intervento di riforma economico-sociale"?
È pertanto applicabile la detrazione del 25% nella valutazione dell'indennità di espropriazione?
Qualora la riduzione del 25% non dovesse essere applicata, l'aumento del 10%, previsto dalla norma modificata, dovrà comunque essere applicato?
I commi 1 e 2 dell’art. 37 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e succ. mod., dispongono testualmente:
«1. L’indennità di espropriazione di area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando la espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento.
2. Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del 10%».
Ciò premesso si evidenzia pertanto quanto segue:
1) l’indennità è parametrata al valore venale, con riduzione del 25% “quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale”; è mantenuto un incentivo in caso di cessione volontaria che comporta (non più la non decurtazione del 40% bensì) una maggiorazione del 10% che viene prevista anche quando la cessione non viene conclusa per incongruità dell’offerta dell’espropriante (inferiore agli 8/10 dell’indennità stimata congrua); i nuovi criteri si applicano “a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile”.
Dopo l’entrata in vigore della legge finanziaria e perciò del nuovo art. 37 del T.U. espropri, l’operatore si è posto con immediatezza la domanda se, per individuare le espropriazioni finalizzate “ad attuare interventi di riforma economico-sociale”, il legislatore abbia accolto l’impostazione della CEDU oppure quella della Corte Costituzionale, così come evincibili e richiamate nella nota sentenza della Corte del 24 ottobre 2007, n. 348. Sulla base di un presunto contrasto tra i due organi giudicanti (che, a nostro avviso, non appare però sussistere), taluni interpreti hanno tratto l’opinione che tali interventi e la conseguente applicazione del valore venale ridotto del 25% sarebbe applicabile alle ipotesi dei grandi eventi straordinari di riforma attuata attraverso programmi espropriativi (es. mutamenti di regime politico, separazione di territori, ecc.), ma non invece ad espropri che perseguono anche finalità di riequilibrio e di giustizia sociale, come sembrava prefigurare invece la Corte Costituzionale (laddove la stessa aveva indicato, fra le altre, le finalità di tutela dell’istruzione, della salute, della casa). Sotto il profilo pratico, al momento attuale, problemi interpretativi si porrebbero essenzialmente con riguardo ai PEEP e ai PIP (o piani ad essi assimilati) poiché la gran parte delle espropriazioni di aree edificabili riguarda infatti detti strumenti pianificatori. È noto, infatti, come le aree ricomprese in un PEEP oppure in un PIP siano da ritenere edificabili (cfr. Cass. sez. I, 15 maggio 2008, n. 12293; 11 febbraio 2008, n. 3189). In realtà, posto che la CEDU ritiene possibile applicare valori inferiori al valore di mercato (come prevede la nuova legge per interventi di riforme economico-sociali) allorché ricorra un obiettivo di “pubblica utilità” e non fa riferimento solo ad eventi straordinari (cfr. al riguardo, Corte Europea Diritti dell’Uomo, I, 17 luglio 2008, n. 6587/01), non risulta alcun contrasto con quello che ha ritenuto la Corte Costituzionale. Ne deriverebbe, perciò, che le espropriazioni per un piano PIP potrebbero giustificare, attesa la sua rilevante funzione di equilibrio socio-economico e di tutela del lavoro, un’indennità determinata con la riduzione del 25% del valore venale.
Inizialmente non è parsa di questo avviso la giurisprudenza che invoca l’intervento del legislatore chiamato a definire espressamente quali siano detti “interventi di riforma economico-sociale” (così Cass., sez. I, 14 gennaio 2008, n. 599, secondo cui il nuovo sistema porterebbe a ritenere che “… al momento, fino a quando il legislatore non riterrà di riformulare altri criteri indennitari, sulle indicazioni contenute nella sentenza n. 348/2007, non vi sarà neppure la necessità da parte del giudice di distinguere, come la Corte Costituzionale ha suggerito all’iniziativa legislativa, tra «espropri singoli» e «piani di esproprio volti a rendere possibile interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale»”). Come a dire, se non vi è una specifica legge occorrerà calcolare tutte le aree edificabili a valore venale e le relative indennità d’espropriazione delle aree comprese in tali piani;
2) in mancanza di più specifica dottrina e giurisprudenza, per la transazione di cui al secondo comma dell’art. 37, come novellato, la base è sempre data dalla indennità di base, ed ovviamente, ove sia il caso, decurtata a termini del precedente primo comma dello stesso art. 37.
