Anci Toscana
FINANZIARE GLI INVESTIMENTI IN TEMPI DI SCARISITA' DI RISORSE
FINANZIARE GLI INVESTIMENTI IN TEMPI DI SCARISITA' DI RISORSE
Il project finance dopo il terzo correttivo. La strategicità dello studio di fattibilità - Le linee guida dell’Autorità di vigilanza
Il decreto legislativo 11 settembre 2008, n. 152 (cd. “terzo correttivo”), ha introdotto rilevanti novità in tema di finanza di progetto, tese a favorire la realizzazione degli investimenti con la partecipazione di soggetti privati. L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici ha fornito alle amministrazioni aggiudicatrici alcune prime indicazioni operative con determinazione 14 gennaio 2009, n. 1.
Dalle innovazioni introdotte emerge la centralità dello studio di fattibilità nell’ambito della procedura di finanza di progetto.
Il ruolo dello strumento
Con le innovazioni introdotte lo studio di fattibilità costituisce il presupposto sia per l’inserimento delle iniziative negli strumenti di programmazione, sia per lo svolgimento della gara di cui al nuovo art. 153 del Codice dei contratti.
Come riconosciuto dalla stessa Autorità si tratta, dunque, di uno strumento per sua natura ibrido, avente i contenuti sia della pianificazione territoriale ed economica sia del documento preliminare alla progettazione (cfr. art. 15, c. 5, del D.P.R. n. 554/1999); pertanto, lo studio di fattibilità ha caratteristiche diverse dal progetto preliminare.
La redazione dello studio (o SdF) richiede, pertanto, una particolare attenzione nella sua stesura. Esso, infatti, deve essere in grado di trasformare l’iniziale idea-progetto in una specifica ipotesi di intervento, attraverso l’identificazione, la specificazione e la comparazione, ove possibile, di più alternative atte a cogliere modalità diverse di realizzazione e consentire agli amministratori di assumere una decisione fondata e motivata. Allo stesso tempo deve anche avere contenuti sufficienti a poter indire una gara d’appalto e, quindi, poter prevedere nel bando i requisiti di partecipazione e l’importo dell’investimento. “Uno SdF dal contenuto completo ed attendibile assicura, da un lato, la simmetria delle informazioni tra i concorrenti, dall’altro, per quanto possibile, la sicurezza della bancabilità delle proposte dei concorrenti espresse nel piano economico-finanziario”.
Lo studio di fattibilità e la programmazione dell’ente
L’Autorità sottopone tre elementi alla valutazione preliminare dell’amministrazione in tema di programmazione triennale dei lavori pubblici:
a) la domanda da soddisfare per la collettività di riferimento e le opportunità in atto;
b) i piani e le strategie proprie dell’amministrazione o di altri enti interessati o sovraordinati;
c) gli obblighi derivanti dalla normativa nazionale e comunitaria.
Le istanze individuate sono raccolte dal Responsabile del Procedimento per formare un elenco generale e provvisorio di idee-progetto (da sottoporre eventualmente ad un vaglio dell’organo decisorio), sulla base del quale elaborare poi gli SdF.
Una volta elaborato lo SdF, si procede alla formazione del piano triennale, in vista della sua approvazione, con l’eliminazione delle idee-progetto per le quali gli studi hanno dato un esito negativo o non sufficientemente positivo.
Una volta elaborato lo SdF si procede alla formazione del piano triennale, in vista della sua approvazione, con l’eliminazione delle idee-progetto per le quali gli studi hanno dato un esito negativo o non sufficientemente positivo.
Il procedimento, così come indicato dall’Autorità, deve peraltro trovare idonea implementazione rispetto alle caratteristiche ed alla struttura organizzativa dell’Amministrazione, con particolare riferimento agli enti di media e piccola dimensione.
“In conclusione, le fasi di scelta e l’identificazione dei fabbisogni si possono riassumere come segue:
a) ricognizione delle idee-progetto;
b) esame preliminare delle idee-progetto da sottoporre allo SdF;
c) realizzazione dello SdF;
d) approvazione SdF con valore localizzativo e autorizzativo (cfr. conferenza dei servizi di cui alla legge n. 241/1990)”.
Gli elementi essenziali
L’Autorità, riconoscendo che la vigente normativa non prevede per lo studio di fattibilità una disciplina adeguata sia in riferimento alla sua elaborazione che ai suoi elementi costitutivi, ha quindi precisato che lo stesso deve contenere:
1) l’individuazione dell’importo presunto dell’intervento, ricavato o da un computo metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario, applicando alla quantità di lavori i costi unitari o sulla base di parametri desumibili da interventi similari;
2) la definizione del valore complessivo dell’investimento su cui calcolare la percentuale del 2,5% quale limite massimo per il costo di predisposizione delle offerte;
3) l’indicazione delle categorie generali e specializzate dei lavori e delle classifiche delle opere da realizzare;
4) gli aspetti tecnico-progettuali, giuridico-amministrativi, compresi quelli urbanistici, ed economico-finanziari per consentire anche la redazione dei progetti preliminari, cercando di minimizzare così le modifiche in fase di approvazione;
5) le categorie di rischio connesse alla realizzazione e gestione del progetto, dimostrando il livello di fattibilità amministrativa, tecnica, economica e finanziaria del progetto;
6) le valutazioni operate dall’amministrazione per le quali l’intervento del privato nella forma del partenariato risulta la forma più efficiente, economica ed efficace per la realizzazione dell’intervento;
7) tutte le informazioni essenziali per consentire l’individuazione dei requisiti dei concorrenti, nonchè dei criteri di valutazione delle proposte e della loro relativa ponderazione.
Lo studio di fattibilità deve quindi essere strutturato nelle seguenti componenti:
a) inquadramento territoriale e socio-economico del progetto, struttura ed obiettivi;
b) analisi della domanda attuale e prevista e specifiche dei gruppi di beneficiari;
d) descrizione dell’investimento (localizzazione, dimensione, caratteristiche, costi di realizzazione, ecc.);
e) analisi delle alternative possibili per realizzare l’idea originaria;
f) analisi dei costi gestionali in fase di esercizio;
g) analisi di fattibilità finanziaria (analisi costi e ricavi);
h) analisi di fattibilità economica e sociale (analisi costi e benefici) e piano di monitoraggio;
i) descrizione ed analisi degli impatti ambientali di ciascuna alternativa;
j) relazione sintetica intermedia;
k) elementi essenziali dello schema di convenzione;
l) corredo progettuale minimo.
Certamente detta struttura ed il grado di analisi di ciascun elemento deve essere modulato in relazione alla dimensione ed alla natura dell’intervento da sottoporre a studio di fattibilità.
Documenti componenti lo studio di fattibilità
Da quanto sopra deriva che lo studio di fattibilità deve essere composto dai seguenti documenti:
a) una relazione illustrativa contenente:
- l’inquadramento territoriale e socio-economico dell’area oggetto dell’intervento;
- analisi della domanda e dell’offerta attuale e di previsione;
- descrizione dell’intervento e analisi delle alternative relative alle possibili soluzioni realizzative dell’idea originaria: verifica della convenienza del modello di Partenariato Pubblico Privato rispetto alle procedure di appalto, con matrice delle alternative;
- studio della prefattibilità ambientale dell’intervento;
b) una relazione tecnica contenente:
- l’analisi sommaria delle tecniche costruttive (strutture, materiali, ecc.) e indicazione delle norme tecniche da applicare;
- il cronoprogramma e piano di monitoraggio (delle opere e del servizio);
- la stima sommaria dell’intervento desumendola o da un computo metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario, applicando alle quantità dei lavori i costi unitari desunti da prezzari dell’amministrazione, o sulla base di parametri desumibili da interventi similari realizzati;
- gli elaborati progettuali stabiliti dal RUP tra quelli previsti dall’art. 22 del D.P.R. n. 554/1999: ai fini dello studio di prefattibilità ambientale (corredo minimo); ai fini autorizzatori (corredo minimo); ai fini dell’individuazione delle interferenze;
c) un allegato tecnico-economico concernente:
- l’analisi della fattibilità finanziaria (costi e ricavi) con riferimento alle fasi di costruzione e gestione;
- l’analisi della fattibilità economica e sociale (analisi costi-benefici);
- lo schema di sistema tariffario;
d) gli elementi essenziali dello schema di convenzione.
Da tutto quanto sopra emerge che lo studio di fattibilità risulta attività dirimente per la buona riuscita dell’operazione di finanza di progetto, ma che richiede l’impiego di risorse non sempre disponibili da parte degli enti né in termini di personale da impiegare né, talvolta, di professionalità adeguate.
Al riguardo si rileva che la stessa Autorità contempla l’affidamento della realizzazione dello studio di fattibilità all’esterno, precisando però che “lo SdF deve essere, di norma, redatto dagli Uffici Tecnici delle amministrazioni aggiudicatici; il ricorso a professionisti esterni è possibile solo in caso di carenze dell’organico ai sensi dell’art. 90, c. 6 e dell’art. 10, c. 7, per i servizi, del D.Lgs. n. 163/2006. Al concetto di «carenza dell’organico» va dato un significato stringente e sostanziale, in quanto lo SdF rappresenta per l’amministrazione un elaborato a valenza strategica e non meramente professionale, come si intende per la progettazione. Qualora si tratti di uno studio particolarmente complesso, potrà farsi ricorso all’attività di supporto, in particolare per gli aspetti economici, finanziari, delle indagini sui flussi, ecc. (…) I costi sostenuti per gli studi di fattibilità rientrano nelle spese tecniche di sviluppo del progetto, al pari delle spese per la progettazione, la consulenza legale e finanziaria”.
È quindi sempre più auspicabile che gli enti, anche per le attività di progettazione, provvedano a costituire strutture associate in grado di ottimizzare l’impiego delle professionalità e delle risorse presenti nelle diverse amministrazioni.
Riccardo Narducci
Dalle innovazioni introdotte emerge la centralità dello studio di fattibilità nell’ambito della procedura di finanza di progetto.
Il ruolo dello strumento
Con le innovazioni introdotte lo studio di fattibilità costituisce il presupposto sia per l’inserimento delle iniziative negli strumenti di programmazione, sia per lo svolgimento della gara di cui al nuovo art. 153 del Codice dei contratti.
Come riconosciuto dalla stessa Autorità si tratta, dunque, di uno strumento per sua natura ibrido, avente i contenuti sia della pianificazione territoriale ed economica sia del documento preliminare alla progettazione (cfr. art. 15, c. 5, del D.P.R. n. 554/1999); pertanto, lo studio di fattibilità ha caratteristiche diverse dal progetto preliminare.
La redazione dello studio (o SdF) richiede, pertanto, una particolare attenzione nella sua stesura. Esso, infatti, deve essere in grado di trasformare l’iniziale idea-progetto in una specifica ipotesi di intervento, attraverso l’identificazione, la specificazione e la comparazione, ove possibile, di più alternative atte a cogliere modalità diverse di realizzazione e consentire agli amministratori di assumere una decisione fondata e motivata. Allo stesso tempo deve anche avere contenuti sufficienti a poter indire una gara d’appalto e, quindi, poter prevedere nel bando i requisiti di partecipazione e l’importo dell’investimento. “Uno SdF dal contenuto completo ed attendibile assicura, da un lato, la simmetria delle informazioni tra i concorrenti, dall’altro, per quanto possibile, la sicurezza della bancabilità delle proposte dei concorrenti espresse nel piano economico-finanziario”.
Lo studio di fattibilità e la programmazione dell’ente
L’Autorità sottopone tre elementi alla valutazione preliminare dell’amministrazione in tema di programmazione triennale dei lavori pubblici:
a) la domanda da soddisfare per la collettività di riferimento e le opportunità in atto;
b) i piani e le strategie proprie dell’amministrazione o di altri enti interessati o sovraordinati;
c) gli obblighi derivanti dalla normativa nazionale e comunitaria.
Le istanze individuate sono raccolte dal Responsabile del Procedimento per formare un elenco generale e provvisorio di idee-progetto (da sottoporre eventualmente ad un vaglio dell’organo decisorio), sulla base del quale elaborare poi gli SdF.
Una volta elaborato lo SdF, si procede alla formazione del piano triennale, in vista della sua approvazione, con l’eliminazione delle idee-progetto per le quali gli studi hanno dato un esito negativo o non sufficientemente positivo.
Una volta elaborato lo SdF si procede alla formazione del piano triennale, in vista della sua approvazione, con l’eliminazione delle idee-progetto per le quali gli studi hanno dato un esito negativo o non sufficientemente positivo.
Il procedimento, così come indicato dall’Autorità, deve peraltro trovare idonea implementazione rispetto alle caratteristiche ed alla struttura organizzativa dell’Amministrazione, con particolare riferimento agli enti di media e piccola dimensione.
“In conclusione, le fasi di scelta e l’identificazione dei fabbisogni si possono riassumere come segue:
a) ricognizione delle idee-progetto;
b) esame preliminare delle idee-progetto da sottoporre allo SdF;
c) realizzazione dello SdF;
d) approvazione SdF con valore localizzativo e autorizzativo (cfr. conferenza dei servizi di cui alla legge n. 241/1990)”.
Gli elementi essenziali
L’Autorità, riconoscendo che la vigente normativa non prevede per lo studio di fattibilità una disciplina adeguata sia in riferimento alla sua elaborazione che ai suoi elementi costitutivi, ha quindi precisato che lo stesso deve contenere:
1) l’individuazione dell’importo presunto dell’intervento, ricavato o da un computo metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario, applicando alla quantità di lavori i costi unitari o sulla base di parametri desumibili da interventi similari;
2) la definizione del valore complessivo dell’investimento su cui calcolare la percentuale del 2,5% quale limite massimo per il costo di predisposizione delle offerte;
3) l’indicazione delle categorie generali e specializzate dei lavori e delle classifiche delle opere da realizzare;
4) gli aspetti tecnico-progettuali, giuridico-amministrativi, compresi quelli urbanistici, ed economico-finanziari per consentire anche la redazione dei progetti preliminari, cercando di minimizzare così le modifiche in fase di approvazione;
5) le categorie di rischio connesse alla realizzazione e gestione del progetto, dimostrando il livello di fattibilità amministrativa, tecnica, economica e finanziaria del progetto;
6) le valutazioni operate dall’amministrazione per le quali l’intervento del privato nella forma del partenariato risulta la forma più efficiente, economica ed efficace per la realizzazione dell’intervento;
7) tutte le informazioni essenziali per consentire l’individuazione dei requisiti dei concorrenti, nonchè dei criteri di valutazione delle proposte e della loro relativa ponderazione.
Lo studio di fattibilità deve quindi essere strutturato nelle seguenti componenti:
a) inquadramento territoriale e socio-economico del progetto, struttura ed obiettivi;
b) analisi della domanda attuale e prevista e specifiche dei gruppi di beneficiari;
d) descrizione dell’investimento (localizzazione, dimensione, caratteristiche, costi di realizzazione, ecc.);
e) analisi delle alternative possibili per realizzare l’idea originaria;
f) analisi dei costi gestionali in fase di esercizio;
g) analisi di fattibilità finanziaria (analisi costi e ricavi);
h) analisi di fattibilità economica e sociale (analisi costi e benefici) e piano di monitoraggio;
i) descrizione ed analisi degli impatti ambientali di ciascuna alternativa;
j) relazione sintetica intermedia;
k) elementi essenziali dello schema di convenzione;
l) corredo progettuale minimo.
Certamente detta struttura ed il grado di analisi di ciascun elemento deve essere modulato in relazione alla dimensione ed alla natura dell’intervento da sottoporre a studio di fattibilità.
Documenti componenti lo studio di fattibilità
Da quanto sopra deriva che lo studio di fattibilità deve essere composto dai seguenti documenti:
a) una relazione illustrativa contenente:
- l’inquadramento territoriale e socio-economico dell’area oggetto dell’intervento;
- analisi della domanda e dell’offerta attuale e di previsione;
- descrizione dell’intervento e analisi delle alternative relative alle possibili soluzioni realizzative dell’idea originaria: verifica della convenienza del modello di Partenariato Pubblico Privato rispetto alle procedure di appalto, con matrice delle alternative;
- studio della prefattibilità ambientale dell’intervento;
b) una relazione tecnica contenente:
- l’analisi sommaria delle tecniche costruttive (strutture, materiali, ecc.) e indicazione delle norme tecniche da applicare;
- il cronoprogramma e piano di monitoraggio (delle opere e del servizio);
- la stima sommaria dell’intervento desumendola o da un computo metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario, applicando alle quantità dei lavori i costi unitari desunti da prezzari dell’amministrazione, o sulla base di parametri desumibili da interventi similari realizzati;
- gli elaborati progettuali stabiliti dal RUP tra quelli previsti dall’art. 22 del D.P.R. n. 554/1999: ai fini dello studio di prefattibilità ambientale (corredo minimo); ai fini autorizzatori (corredo minimo); ai fini dell’individuazione delle interferenze;
c) un allegato tecnico-economico concernente:
- l’analisi della fattibilità finanziaria (costi e ricavi) con riferimento alle fasi di costruzione e gestione;
- l’analisi della fattibilità economica e sociale (analisi costi-benefici);
- lo schema di sistema tariffario;
d) gli elementi essenziali dello schema di convenzione.
Da tutto quanto sopra emerge che lo studio di fattibilità risulta attività dirimente per la buona riuscita dell’operazione di finanza di progetto, ma che richiede l’impiego di risorse non sempre disponibili da parte degli enti né in termini di personale da impiegare né, talvolta, di professionalità adeguate.
Al riguardo si rileva che la stessa Autorità contempla l’affidamento della realizzazione dello studio di fattibilità all’esterno, precisando però che “lo SdF deve essere, di norma, redatto dagli Uffici Tecnici delle amministrazioni aggiudicatici; il ricorso a professionisti esterni è possibile solo in caso di carenze dell’organico ai sensi dell’art. 90, c. 6 e dell’art. 10, c. 7, per i servizi, del D.Lgs. n. 163/2006. Al concetto di «carenza dell’organico» va dato un significato stringente e sostanziale, in quanto lo SdF rappresenta per l’amministrazione un elaborato a valenza strategica e non meramente professionale, come si intende per la progettazione. Qualora si tratti di uno studio particolarmente complesso, potrà farsi ricorso all’attività di supporto, in particolare per gli aspetti economici, finanziari, delle indagini sui flussi, ecc. (…) I costi sostenuti per gli studi di fattibilità rientrano nelle spese tecniche di sviluppo del progetto, al pari delle spese per la progettazione, la consulenza legale e finanziaria”.
È quindi sempre più auspicabile che gli enti, anche per le attività di progettazione, provvedano a costituire strutture associate in grado di ottimizzare l’impiego delle professionalità e delle risorse presenti nelle diverse amministrazioni.
Riccardo Narducci
